农村基层组织建设存在的问题和对策

—— 以巴东县水布垭镇党的基层组织建设为例

巴东县人大常委会 向 东

“党的基层组织是党执政的组织基础”，农村基层组织处在农村工作的最前沿，是党的全部工作和战斗力的基础，是党联系人民群众的桥梁和纽带，是党团结和带领农民群众精准扶贫、精准脱贫，建设小康的战斗堡垒。笔者今年5—6月，对巴东县水布垭镇基层党建工作开展了调研，调研中，在对全镇基层组织建设总体情况进行了解和把握的基础上，分好、中、差三个层次，重点解剖了3个村。本文力求通过在调研中了解到的基层党建工作的现状、存在的问题和面临的困难，寻求加强农村基层组织建设的相关对策，算是一孔之见。

一、水布垭镇基层组织建设总体情况

水布垭镇辖30个村(社区)，415个村民小组，13200户，44210人。国土面积316.2平方公里，耕地面积61224亩，2016年农村人均可支配收入7234元∕人。该镇共设置基层党支部43个，其中：农村村级党支部30个，镇直机关党支部5个，事业单位党支部2个，学校党支部4个，社会组织党支部2个。

近年来，水布垭镇村级组织建设在县委、乡镇党委的领导下，总体上运行健康有序。各级党委、政府认真贯彻落实《村民委员会组织法》，依法进行村级换届选举，建立健全了农村基层村民委员会自治组织。县委对村民委员会自治组织高度重视，在加强领导的同时，出台了一系列政策性文件，各乡镇党委按照要求认真贯彻落实，积极指导和帮助村委会建立青年、民兵、妇女等组织，成立计生协会、民调等组织，村民委员会自治组织得到进一步的健全和完善。大部分村在重大事项的决策和处理上基本上经过了村民大会或村民代表会议讨论实施，民主决策有了较大的改进。各村普遍建立了民主监督小组，对村务实行监督，对财务进行管理。大多数村在乡镇党委、政府的帮助指导下，基本健全和完善了文明公约、计生工作、治安管理等各项规章制度，使管理工作有据可依、有章可循，村级民主管理逐步走上了规范化、制度化。乡镇党委、政府在选配村委会班子时，注意将那些政治思想素质高，工作经验丰富，在群众中具有一定威信的党员放在村委班子中担任重要职务，加强了党支部的领导，强化教育培训和管理，村支两委会班子建设得到进一步的加强，班子的整体素质有了显著的提高。村主职干部的经济待遇得到保障。近年来，县委、县政府对农村基层干部的待遇问题非常关心,落实村书记的经济待遇38760元/年，村主职干部思想日趋稳定，工作积极性和主动性不断提高，办事效率显著提高。村级党组织积极宣传和认真执行党的路线方针政策，保证党的路线方针政策在基层得到全面正确的贯彻执行，人民群众的意见、要求、困难和愿望，通过基层组织反映到党的领导机关中来，村级党组织成为党的领导机关密切联系群众的基本纽带。村级党组织在村内重大问题的科学决策、精准扶贫、各方面的利益矛盾的协调处理等方面发挥着领导核心作用。

二、村级党组织建设中存在的困境和问题

（一）村级组织能力偏弱，难以适应现实需要。

1、村党员干部年纪偏大，文化程度偏低。全镇1138名党员中，35以下的党员225人，占党员总数的20%，36—55岁的党员378人，占33.2%，56岁以上的党员535人，占47%；大专以上学历的党员231人，占20.3%， 初中以上学历的党员618人，占54.3%，小学以下学历的党员289人，占25.4%。党员队伍年龄偏大、受教育程度偏低两大特征十分明显，党员的“双带”作用效果不佳。镇村干部129人中，35岁以下的10人，仅占7.8%，55岁以上的37人，占28.7%，大专以上学历的38人，占29.5%，初中以下学历的还有2人，占1.6%。支部书记中，35岁以下的没有，55岁以上的8人，占26.7%，大专以上学历的只有1人。村干部绝大部分文化程度偏低，缺乏现代知识，跟不上时代发展和社会发展的要求，甚至出现知识脱节的现象，不了解领导科学知识、管理知识、法律知识，导致工作手段弱化，往往会造成“法律手段不会用，行政手段无法用，经济手段不敢用，思想教育手段不管用”的尴尬局面，严重制约了农村党组织的发展。有些基层党支部成员综合素质较低，宗旨意识淡薄，办事方式单一老套生硬专断，缺乏民主意识。一些基层干部不善于用引导、法制等综合方式去说服群众，造成干群关系的疏远和紧张，不利于基层工作的开展。大部分村干部不会操作计算机，会使用计算机软件进行工作的不足五分之一，村级档案规范化管理难以落实到位。同时在镇村干部中真正熟悉农村常用法规和农村实用科技知识的不到三分之一，服务农村经济社会发展的能力不足。

2、个别村主职干部不稳定，缺员空岗现象明显。如读书坪村2016年内换了3位第一书记，至今没有党支部书记和村委会主任（由一名党支部副书记主持工作）。该镇还有两个村没有选配支部书记，由镇党委下派两名干部去兼任支部书记，主持村两委的工作。

3、村级党员干部被抽借，削弱了村级党组织力量。水布垭镇党政机关核定编制47人，现在编在岗人员42人，年内即将退休6人，计划招录调进1人，年底实际在编在岗人员只有37人。镇党政机关工作人员一般一人要担负2—3个岗位的工作，客观上，乡镇党政机关人少事多，遇上工作同步时，顾此失彼现象时有发生。基于此，年轻有能力的村级党组织干部被乡镇机关借用。5月31日，镇党委从村级党组织中抽借5名党员到镇直机关工作，使本来就很薄弱的村级组织更加捉襟见肘，客观上削弱了村级党组织的力量。同时，村级群团组织形同虚设，发挥作用不够。30个村的妇代会、团支部、民兵连有其名无其实，没有发挥出基层群团组织应有的作用，党支部的核心向心力难以显现。

4、部分干部思维封闭，管理服务意识缺乏。农村经济发展应立足本地，面向城市，把区域优势、地理优势变成经济优势，但基层部分村民群众和个别村干部视野狭隘，思维封闭，孤立片面的看问题，导致一些项目工作步伐缓慢。有些群众或干部又囿于当前的私利而推三阻四，导致一些项目进展缓慢，错失发展良机。部分基层干部在开展工作的时候，以“下命令”“提要求”的方式行事，工作方式粗暴简单强硬而缺乏艺术和技巧，管理服务意识严重缺乏，村务不公开，财务不公开，造成干群关系紧张，民愤较大，导致党务、村务开展困难，工作推行受阻。同时又造成干部之间关系不和谐，干部之间出现裂痕，不利于农村各项工作的发展和农村的长远发展。

5、村级工作质量差，遗留问题难解决。镇综治信访办公室介绍：现在群众的上访诉求和农村的主要矛盾纠纷大部分是山界林权和土地权属纠纷。但早在10年前全县就进行了林权制度改革和土地二轮延包，大部分林权土地纠纷都在这次改革延包工作中化解了。通过调查才了解到，那次实施林权制度改革和土地二轮延包工作时，由于乡镇人手不足，于是就与部分高校或者公司签约，委托其完成这项工作，因为被委托方的工作质量问题，导致形成了界段不清、证地不符、权属不明等遗留问题。

（二）村级后备干部缺乏，干部队伍青黄不接。

1、后备干部缺乏。目前大部分农村基层党组织面临着后备人才匮乏的困境，特别是优秀的年轻党员更是缺乏，造成后备干部缺乏，出现干部青黄不接的现象。如读书坪村有26名党员，40—60岁的党员有17名，并且40岁以下的党员有11人，但该村16个村民小组长中没有一个是党员。

2、发展党员工作不畅。据统计，全镇30个村中有15个村连续3年以上没有发展党员。发展党员工作不畅表现在三个方面。一是中青年劳力外出务工。随着改革开放的进一步深入和市场经济的发展，加快了区域间人员的流动，农村地区中青年劳力外出寻求发展机会的现象越来越普遍，留守在家的以妇女、老人和小孩为主，且外出务工的年轻人申请入党的积极性不高，造成有些村难以找到合适的发展对象。二是培养纳新的渠道不畅。很多支部书记对培养发展党员不重视，对优秀进步群众不去主动引导培养，有些干部甚至担心后备干部会对自身位置构成威胁，发展党员工作在村内没有专人负责，发展党员出现“死角”。要求进步的群众找组织和组织找培养对象没有科学有效地衔接起来。三是培养纳新程序严格。在两年考察期内，外务工的发展对象因不能按时回乡填报有关表册、接受培养谈话、参加积极分子培训和支部发展党员大会等，很难在两年时间内顺利入党。如读书坪村近两年内有4位村民向支部交了入党申请书，但支部既没有分工确定专人分别进行培养，也没有找这些申请入党的村民了解入党动机、进行谈话引导。

（三）农村集体经济薄弱，制约基层组织建设。

1、村级集体经济发展滞后，“空壳村”偏多。随着农村经济的发展和精准扶贫政策的有效实施，广大农民向小康路迈进，但农村集体经济仍然十分薄弱。绝大部分村没有村级集体经济，基本上或完全没有集体经济收入，村组干部的工资补助、村级办公经费都是乡镇人民政府拨款解决。

2、村干部工资待遇严重不平衡，工作上难以形成合力。行政村合并之后，由于村干部的工资差距较大，影响大部分村组干部的工作激情，除村主职干部外，其他干部待遇低，有的村党支部书记为了平衡矛盾，从自己的工资收入中拿出一部分分给其他班子成员。该镇村组干部的工资结构是：村党支部书记、村委会主任（一肩挑）每人38760元／年，副书记（或副主任）每村定编1—3人，每人11844元／年，协助完成中心工作的村两委成员每村定编2—6人，每人2200元／年，村计划生育专干每人7800元／年，村民小组长按小组人口数每口人3元计算工资报酬。村级办公经费按村内人口每人1.3元计算核定包干。村干部工资待遇严重不平衡，工作上难以形成合力。

3、村级公用经费支出政策性障碍较多。一是没有集体经济收入，诸如慰问特困户、受灾户、组织公益活动、扶持产业发展没有经费；二是村级日常经费支出没有经费；三是相关政策制约村级公用经费开支。比如规定村里开会不能支出茶叶，但可以支出矿泉水等规定不符合本地村情。从某种意义上说，集体经济的薄弱，严重制约着农村党建工作的开展和党支部领导核心作用的发挥。

（四）监督机制不完善，违法违纪村干部涉及面广。

水布垭镇近三年来17名党员干部受到纪律处分，12名党员干部违法违纪已被立案，正在接受组织调查，3名党员干部涉嫌违法犯罪，即将受到法律追究。30个村党支部中有12个支部的党员干部受到纪律处分，覆盖率达到40%，其中有7个村的党支部书记和村委会主任都受到处分，占村党支部总数的23.3%。镇纪委2015年受理51件信访件中，90%涉及村干部违纪问题。今年3月9日至4月7日，县委巡视组进驻水布垭镇一个月内，收到人民群众反映党员干部违法违纪的来信22件、来电和微信28条，接待群众来访61批次、91人。

究其原因，一是基层党支部的纪检委员形同虚设。大多数纪检委员没有被定为脱产或半脱产的定补村干部，对村级事务知之甚少。纪检委员对自己的职责和义务不了解，在其位不知道谋什么政、怎么谋政。在调查中得知，全镇43个基层党支部的纪检委员从来没有一个向党委纪检部门和有关监督机关反映过本村本单位党员干部违纪问题。二是村里项目实施管理漏洞多。项目管理没有一套比较科学完整的监督管理制度，财务公开也很不到位，很多项目没有通过验收就报账了，事后群众一举报，通过查证核实，很多干部难辞其咎，受到追究。镇纪委提供的资料显示：在受理的群众举报和查处的案件中，涉及基层干部处事不公、优亲厚友、作风粗暴、村级财务混乱、落实项目不公开等类型居多。如读书坪村是实施过整村推进精准扶贫的村，村里先后实施过公路建设、安全饮水、农电改造、村民议事场所、畜牧养殖、高效经济林等扶贫项目，这些项目在实施前、实施中、实施后都没有进行民主决策、民主管理。前任支部书记和村委会主任都因经济问题受到开除党籍处分，村委会主任还受到法律追究。现任的村两委班子也没有及时将村民关心的村务进行公开，村民的疑虑一直没有解开，导致一部分村民长期上访，成为该镇越级上访的重点村。

（五）党建工作乏力，学习教育流于形式。

1、“两学一做”学习教育开展不深入。针对党章、党规，习近平总书记系列讲话精神，理想信念等意识形态的专题学习少，以会代训的多，沉迷于具体事务多，缺乏系统的理论教育。每年只是在县委党校进行2－3天的学习培训。

2、“支部主题党日”活动重形式轻内容。很多党员干部反映基层组织开展的学习教育活动较多， “支部主题党日”活动一月一次，过于频繁，村支部处于疲劳应付状态，活动流于形式，到会人数难保障，从灵魂深处受到教育和启示较少。集中学习都是照本宣科读文件、念讲话，很少组织进行学习交流，结合实际解剖问题不多，思想境界得到提高不太明显。基层具体负责党务工作的同志反映说：基层党组织学习教育活动的方式和内容基本都是上级组织统一规定的，其议程、时间都安排比较满，为应付检查，相邻村党建软件资料有相互抄借现象。

3、外出学习培训少，不利于开阔眼界。村级党员干部外出学习考察很少，而村级组织盼望走出去开阔眼界，启迪思路。但又因经费问题、管理问题得不到实现，基层组织开展活动的创新空间很小。村级干部具体工作的业务知识、农村实用科技等技能方面的培训不多，农村党员干部的能力素质提高不快。2014年、2015年，县委党校依托荆门市委党校组织部分村支书（150人左右）到荆门市东宝区举办过2期培训，学员反响良好。这种做法比较受欢迎，效果也好，值得发扬。

三、加强基层组织建设的对策建议

全面加强农村基层党组织建设，不断提高农村党组织的凝聚力、创造力和战斗力，对于深化农村改革、发展农村经济、保持农村稳定、实现精准脱贫、全面建设小康、巩固党的执政基础、提高党的执政能力，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

(一)各级党委要继续高度关注基层组织建设。

基础不牢，地动山摇。各级党委要继续对基层组织建设在过去成绩的基础上给予更多的重视、关注和支持。特别是乡镇党委要把村级组织建设作为本地全面、协调、可持续发展的大事，摆上议事日程，拿在手上抓。

1、要有专人抓。乡镇组织委员的主要精力要放在村级组织建设上，乡镇组织干事要把所有精力用在这个工作上。乡镇纪委要做好配合工作，既抓案件的查处，又抓好村干部的教育培养。

2、要落实好相关政策。落实好从村干部中招考公务员、优秀村干部直接进党委班子的政策，激发在职干部的工作热情。提高农村党员干部的政治待遇，在推荐人大代表、党代表、政协委员时向农村基层一线倾斜，推荐提名优秀农村党员干部作为各级党代会代表、人大代表、政协委员人选，为他们提供参政议政、发挥作用的舞台。对优秀大学生村官直接解决事业编，让他们能安心村支两委的工作。并要向上级积极争取政策，进一步加大力度增强农村基层干部的工作干劲。

3、要有适当的经费保障。村级办公经费要列入乡镇财政预算，保障村级正常运转。要建立健全村干部待遇保障机制，提高非主职干部的经济待遇，缩村干部间的待遇差距。扩大村干部养老保险制度的覆盖面，对家庭困难的老党员、村干部开展慰问帮扶。

（二）加大基本队伍建设力度，解决基层组织建设中“缺人”的问题。

1、优化党员结构，及时补充农村党组织新鲜血液。要切实加强对发展农民党员工作的领导，把解决农村党员队伍老化问题当作加强农村基层党组织建设的一项战略任务来抓。切实制定出各阶段党员发展规划，逐步优化农村党员结构，弥补缺陷，努力充实农村青年党员队伍。把40岁以下的农村青年作为发展党员的重点，通过建立档案、实践锻炼、重点培养等措施，抓好入党积极分子的培养，从而夯实农村党员后备队伍的基础。拓宽党员发展的渠道，大胆在具备条件的专业户、科技示范户、冒尖户、致富能手、复员退伍军人、务工返乡人员、毕业回乡大学生、优秀团员等人员中发展党员，不断壮大农村基层党员队伍，及时为农村基层党组织补充新鲜血液，形成新时期农村基层发展党员工作的新局面。

2、加强村支两委班子建设，增强凝聚力、战斗力。培养选拔一个团结有力的班子，是增强村级党组织战斗力和凝聚力的关键。一是健全完善村级组织和配套建设。结合农村改革发展的实际，科学合理的设立党组织，进一步扩大党组织的工作覆盖面，充分发挥基层党组织的作用，促进农村经济社会又好又快发展。同时注重加强村民委员会、村团支部、村妇代会、村民兵组织的配套建设，充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用。二是建立结对帮扶长效机制。加大向后进村派驻党员干部任职工作力度，建立长效帮扶机制，巩固整治效果，提高后进村班子的凝聚力和战斗力。三是选好村支两委班子的“班长”。火车跑得快，全靠车头带。要通过“两推一选”和“公推直选”等形式，更新选人用人理念，畅通选人用人渠道，将思想素质好、群众威信高、致富带动能力强的人才选进村“两委”班子，尤其是选好班长。采取选派机关干部驻村任职、跨村任职、乡镇党委委派任职等方式，加强村级“班长”队伍建设。四是实行“一村一名大学生村官”工程，并建立有序的补充机制。

3、加强能力建设，提高村级党员队伍整体素质。制定农村党员干部培训规划和年度计划，利用多种形式对农村党员干部进行土地节约、统筹城乡、精准扶贫相关知识的讲解；利用各级党校、劳动技校和远程教育终端站点，广泛开展实用技术培训，提高农村党员干部的致富带富能力；充分发挥党员的先锋模范作用，以党员服务中心为阵地，建立健全党员服务长效机制，积极开展农村党员设岗定责、党员联系户、党员责任区等主题实践活动,提高村级党员队伍的整体素质。

（三）大力发展村级集体经济，消除“空壳村”，解决基层组织建设中“缺钱”的问题。

发展农村经济是农民群众的最大愿望和根本利益所在，是解决农村一切问题的关键。要推动发展生产脱贫一批工作有效深入开展，一是要因地制宜地发展村集体经济，提高村级经济实力，保障村级组织有效开展工作。二是要坚持典型引路。党员干部要率先垂范，当好样板，调整产业结构、发展生产，选准致富项目，带领群众脱贫致富奔小康。三是抓住发展机遇。紧紧抓住精准扶贫的历史机遇，加强村级基础设施建设，为村级组织建设注入生机和活力。要优化发展环境。四是优化投资环境。加大招商引资力度，强化旅游名村建设，吸收外地客商投资；鼓励引导外出务工能人返乡创业，推动农村经济发展，为农村基层党组织建设增添动力。

（四）完善工作考评机制，解决基层组织建设“缺力”的问题。

目前，推行村支部书记、村委会主任“一肩挑”以及村“两委”班子成员交叉任职的形式，将村民自治与党的领导合二为一，是从根本上解决村支部书记、村主任“职责不清、分工不明”问题的有效途径。“一兼两职，交叉任职”既强化了领导，使村“两委”班子条块顺、责任明、指挥灵，同时又达到减少村干部职数、降低成本、精干高效的良好效果。但进一步完善村“两委”工作考评机制，建立健全村干部工作目标管理激励机制，突出对村干部的绩效考核。通过考评，完善村务公开和民主管理制度，增加工作透明度，确保农村党员干部和广大农民群众的知情权、参与权、议事权和监督权，逐步使村级组织工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。

总之，农村基层党组织是基层各项工作的基础，是农村各项工作的领导核心，是党的各项政策在基层贯彻实施的贯彻者、实施者，是确保党的各项政策得以落实的重要力量。加强农村基层党组织建设，关系着农业的发展、农村的稳定、农民的增收，是农村全面建成小康的保障。要高度重视农村基层党组织的建设，真正把基层党组织建成党在农村的坚强战斗堡垒，夯实党在农村的执政基础。

来源：巴东县人大 作者：向东