关于保护性改造恩施老城暨恩施市历史文化名城升级的建议  

民盟恩施州委员会  

1991年7月，湖北省人民政府公布恩施市为历史文化名城。恩施市之所以获此殊荣，恩施老城(以下简称老城)的历史文化遗存和非物质文化遗产毋庸置疑地起了重要作用。但老城还有很多历史文化遗存和非物质文化遗产尚待挖掘、研究、复建与保护。在实施“双轮驱动”打造旅游文化产业链中，我们应该把发展恩施州城新区和保护性改造老城区有机结合起来，以4A或5A景区标准整体打造恩施老城为优秀旅游景区，促进恩施市历史文化名城由省级升成国家级，从而将旅游资源优势转化为经济优势,为此建议:

一﹑绘好一张规划图纸

恩施老城是恩施市城区的前身、基础与核心，也是恩施州城的内涵，保护、改造老城就是建设与发展州城。

保护性改造老城是一项专业性、技术性、政策性很强的系统工程，必须始终坚持按规划、按规范、依规矩办事。应尽快编制出台《恩施州城历史文化名城保护规划》。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《条例》)指出“历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。”“历史文化名城保护规划由历史文化名城人民政府组织编制……。历史文化名城保护规划自批准公布之日起一年内编制完成”。从1991年7月至今已20年有余，《恩施州城历史文化名城保护规划》一直没有问世，可见认识不够、行政效率太低。据了解，恩施市政府已于2012年组织编撰了规划初稿，建议州、市两级政府尽快组织听证、研究、审批，公布实施。

二、建立两套工作专班

改造恩施老城是一项长期而艰巨的工程，必须建立两个工作机构。一是成立恩施老城改造建设指挥部，既是领导机关，又是办事机构。凡恩施老城改造项目的可研、立项、报批、设计、融资、征地拆迁、招标投标、组织施工、监督质量、验收决算、接受审计、资产交付等一揽子事务均由该机构办理。这样可以避免事无专管，撂挑、推责、忽悠、争利和政令不一、不畅、不为、打折扣、乱作为现象，从而提高工作效率。二是建立恩施老城改造咨询监督机构。咨询监督机构性质为半官方、半民意的机构，是领导决策与社情民意互通的桥梁，成员由政府部门人员和热心老城保护事业且具备一定专长的社会贤达组成。咨询监督机构体现“政府组织、专家领衔、社会参与”的保护、改造方针，全过程、全方位监督工程动态或协助解决某些问题。

三、坚持三项改造原则

我们需要恢复老城历史记忆中的物质遗产，突出民族传统特色，彰显老城风格、实现文化价值。但由于自然和社会不断变迁，老城现存布局十分杂乱。而我们对历史文化保护又认识滞后、动作迟缓、欠帐太多。所以不可能把老城推倒重来、使原貌绝对逼真。本次老城改造的三原则是：

1、以建设4A(或5A)景点为目标，相对完美地保护老城历史文脉、维持既有的街巷体系，有限地还原真实载体。

2、建筑物的外观形制(高、宽、厚几何尺寸)必须遵照传统风貌，尽量还原建筑的个性特征。但结构及建筑材料必须与时俱进，运用新技术、新材料、新工艺，使其完善原功能、赋予新功能，实现现代化、智能化。

3、保护丹霞地貌。老城外挂榜岩、月亮崖、狮子崖、凤凰山，老城内象牙山、敖脊山、碧波峰等均是高度大于10米、坡度55°至90°之间的丹霞陡崖地貌（中国丹霞地貌已被列入世界自然遗产目录）。丹霞地形地貌的基础条件促成了老城长期独享植物群落、生态系统多样性的良好环境，形成了由丹霞地貌、清江河水、茂密植被构织的曼妙优美、青山绿水、空气清新的多维画卷。老城内、外的丹霞地貌一律不得破坏。

四、迈开六大施工步伐

老城改造应先易后难、突出重点、循序渐进。

笫一步，修复老城墙。

自南宋后数度加固修缮形成的以象牙山为轴心，西、南绕象牙山、敖脊山簏而高；东、北环清江及小溪水岸而低的不规则城池。外视，城楼高筑，壁垒森严，一夫当关；其内，街巷通达，居高临下，以势代兵。这种依山就势的格局可谓冷兵器时代发挥地利之典范，修复意义深远。应以修复城墙为老城改造的切入点。

从南城门顺时针至和平街人民巷凸点以西，这一段线路清淅、轮廓尚存，可采用旧式城墙砖修补西、南两城门城墙，复建城门、城桅楼、城墙垛、城墙步行街，拆除街外侧（靠城墙垛一边）的建筑物，间隔安装防风街灯以及改建街内侧（与城墙垛相对）民房为传统风格，稍加圈点即可成形。

过南城门逆时针至清江路下坡亲水走廊入口(刻有“亲水走廊”的石头)处，其自然景观狮子岩与人文景观东门渡、东城门、水府庙、二郎庙等都在该城墙线上，全段1/5长保留了原城墙的概貌，余者城墙不存且偏离了原来的轨迹，但均与由北绕东南的清江平行。由于沿岸除狮子岩一带大多建成了“亲水走廊”，故本段城墙宜与“亲水走廊”一并建设。用城墙垛替代亲水走廊的防护拦杆，使其外观系城墙风格，其内是有亲水走廊和城墙步行街两个名字的同一市政体。    

穿过清江路下坡公路至北城门(此小段简称北A段)，经白夜巷上摩天岭、回龙山接和平街人民巷凸点以东(此段简称北B段)的这一段，北A段的城墙、城门仍如旧泡制。北B段则需作适当改变。回龙山呈东北转西南走向，形似回头观望的巨龙而得名。因修人民路挖断了龙身的东北段、修人民巷挖断了龙身的西南段，加之摩天岭、回龙山均为丹霞崖体，不宜再挖。有关部门早有建摩天岭森林公园和回龙山森林公园的意向，应促其成功。但必须在两公园内沿原城墙的轨迹修通林间游步道、架设人民路上空与人民巷上空的两座拱涵并在其上修建形似城门桅楼的人行通道、按原址复建问月亭、翼然亭、船厅亭、景李堂、月波楼等古景观。如此，基本保护了这段城墙的脉络和景致。

老城墙修复中黄石大桥西端、人民路东端， 209公路穿城段武警支队驻地门前 (学田巷附近)和209公路穿城段北门下坡等四处均是老城与外连的过渡区间。其环境景观设计应有个性亮点，同时还要巧借边缘近景与延伸远景，使其相互呼应，连成一气，形成现代与传统有机融合的恩施特色。

老城墙贯通后，按方位把全线城墙分成四段，即东、西、南、北四条城墙街。迅速在城墙街上设立商业网点，集文化传承、军事研究、爱国教育、旅游观光、旅游购物和怡情休闲多种功能于一身。同时，城墙街又是一条风貌分隔带把恩施州城自然分成了历史文化与现代风景两个区域，有利于州城的管理与发展。

笫二步，包装独立单景。

包装独立单景是老城改造的重要内容。老城现有分散的独立单景包括文昌祠、武圣宫、问月亭、饶应祺故居、周家石门老屋、六战区长官司令部、连珠塔、辞修会堂、施州遗址、通天洞石刻、白衣庵、五峰山烈士陵园、何功伟烈士就义旧址、刘惠馨烈士就义旧址、叶挺将军囚禁地址纪念馆等均系优秀文物。目前，这些单景都在政府掌控之中，后9项整体保存尚好，时有游客光顾。前6项也只需筹钱修缮、配制导具、布置氛围、稍加包装，即展容颜。将这些独立景点跟进老城墙、大峡谷、土司城等形成旅游文化产业链，对老城乃至全州旅游能起到很好促进作用。

第三步，打造民俗文化风情街。

将相邻的偏僻小街小巷归并联片打造成两条民俗文化风情街，这是深入推进老城改造的重点。笫一条街以大十字街为入口，修建一座牌坊，恢复明、清老街名为永宁坊。联片包括和平街、西后城街、象牙山老体育场、恩施老县委前后院、张家巷、箭道坡、公园街和六角亭等。该片区曾经是老城历史上的边缘地带，基本保存了历史传统格局，老县委政府、烈士纪念塔、天主教堂、五通庙、洗马池等，传统民居、老字号的遗存或遗址多在此间。打造时尤应以旧府衙、六角亭等重要文物为核心景点。笫二条街以小十字街为入口，修建一座牌坊，恢复明、清老街名为仁德坊。联片包括四维街、林家巷、沙井巷、柿子坝、螃蟹沟、三义宮巷、薛家巷等。饶应祺故居、周家石门老屋、三义宫、节孝祠等均在该片区内。这两个片区内现代元素少，腾空公房空地多，房屋破败陈旧要求改善环境的民意强烈，因而打造难度相对较小。民俗文化风情街建成后的概貌是：土木房屋前店后院，高不过两层；纵深多进，四合天井；横阔有堂屋、厢房之分，堂屋兼作客厅，设神龛，贡奉祖宗堂口、天地君亲师牌位；建筑外铺条石街沿、鼓式磉磴、立榫卯排架；马头墙、隔断墙均砌斗砖，灌浆勾缝；屋顶为双坡（或四坡）蝴蝶瓦面，搬爪、垛脊、瓦挡檐；其内是木天花、木楼板、木楼梯、木枋框、雕花翻窗双扇门。石板街的民房、店铺互连，相得益彰，鳞次栉比，错落有致。加上衙役、捕快定时鸣锣巡街地一番炒作，俨然两条古色古香的民俗文化风情街。

笫四步，沿街改头换面。

沿街改头换面即对老城内临街建筑的临街外貌逐一修饰整容。改头就是在临街钢筋混凝土建筑上一律加盖旧式青瓦白檐坡屋顶。换面就是将临街建筑外立面一律换成镶板门、棱格窗、白粉墙或油性木纹面，商铺挂繁体字的字号招牌（恢复老字号，没有老字号的用现代名亦行），点缀图案（最好是西兰卡普），张贴对联、门神。

沿街改头换面虽是面子工程，并不伤筋动骨，但牵扯面大、钉子户多，加之社会矛盾炽热，因而是老城改造的攻坚与难点。需要强力推进，毫不动摇地把好三道关：1、坚决拆除影响、破坏老城风格的一切违章(未报批的)建筑。2、工程图纸必须经相关部门审定。3、坚持照图施工，统一验收。同时也要辅之以激励措施：一是政府免收项目建设的相应税费；二是对进行改建的私房所有者予适当经济补偿或补助；三是鼓励产权人在权属范围内按原貌恢复已经灭失的历史文化建筑，允许其工程竣工后纳入旅游观光序列，由投资人或产权人长期受益。走完这一步，老城旅游区改造基本成功。

笫五步，推进后续项目。

推进后续项目一是对老城内有条件的空地、旧房按传统风格逐步建成传统小区；二是对照陈靖国绘制的恩施老城图，找出历史文化建筑在现实平面上的坐标位置，逐一复建历史文化建筑。两个方面的具体项目凡条件成熟一个，就动工一个、建成一个，切忌煮夹生饭。如此锲而不舍、稳扎稳打、有序推进，保护性改造恩施老城定能取得全面成功。

推进以上五步中，还须全程多措并举，相机穿插办理以下事项，这也是还原恩施老城传统风貌的关键：

1、将易燃、易爆、辐射等有环境污染或有潜在危害的生产、仓储系统以及高烟囱、废风口等迁出老城区；

2、将水、电、气、通信、电视等各种线、缆、管网入地铺设，特别是民俗文化风情街区；

3、实行雨污分流，治理现有水沟、化粪池、疏理臭沟、臭河，重建城市防洪排水系统。

第六步，搞好软件建设。

该步包括申报国家级名城工作。大体有三项：

1、归集整理单位工程的技术资料（立项批准文件、设计图纸、更改文件、材料报验检验文件、施工日志、监理日志、图纸会审与技术交底文件、招标投标文件、竣工图纸、验收备案记录等各种工程实体和形成过程的资料），建立工程档案，以便永续利用。

2、拟定文物管理资料。研究文物历史沿革、历史作用、历史及现实意义，编撰解说文稿，制定保护（避光、防火、防毒、防潮、防炭化、防辐射等）与管理文物建筑（含市政设施）的制度、细则。

3、整理申报国家级历史文化名城相关材料，将工作重心由保护性改造转入国家历史文化名城的申报阶段。

五、疏通六条融资渠道

老城改造项目所需建设资金数目庞大。疏通融资渠道应贯穿于老城改造全过程。

1、州、市财政安排资金或向国家和省级部门争取项目资金。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》规定“国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持”。又规定“历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算”。可以《条例》为政策依据，安排州、市两级老城改造、保护的专项财政资金。同时通过各种渠道向国家部委和本省各部门争取老城改造的项目资金。

2、通过资产置换融资。恩施老城内很多原租住公房的居民已入住了经济适用房或廉租房。恩施房产部门现掌控有相当数量的腾空闲置房地产，需理清家底，明码标价，设定不再转售土地、符合老城改造规划、按规定图纸进行建设的三个条件，由个人或单位参与联片或单块挂牌竞拍，取得产权后于规定期间内进行建设，长期受益。将资产置换收益投于老城改造建设。

3、招商或邀约投资。通过设定股份和受益年限，诚招诚邀不特定对象 (企业、事业单位、社会团体和个人) 组成联合体在服从规定图纸、符合老城改造规划的条件下，参与恩施老城保护改造的具体项目。

4、激励产权者投资。激励老城内持产权者参与沿街改头换面工程或在对其房屋进行改建与翻修时复建其范围内已经灭失的历史文化建筑。

5、与开发商有限合作。按照“历史文化名城、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境” 之规定，老城内不得进行商品住宅楼开发。但是我们可以与开发商进行有限合作，做法是将老城改造中必须还原的(如庙宇、衙署等)建筑项目之用地与州城新区商品房地块捆绑挂牌竞拍。把其中政府及部门应收的行政政策性费用作为还原建筑工程之专项资金，由中标的开发商完成项目建没。实施中要程序合法透明，资金各算各帐。工程竣工验收后开发商退出，资产交相关部门管理使用。

6、建设收益滚动投入。老城改造过程中凡逐步竣工交付使用项目（指国有产权项目）所产生的门票、租金、资产变现等所有收益均统一集中滚动投入老城改造建设。

来源：恩施州政协